Полномочия местного самоуправления могут быть реализованы

Лекция 7: «Пределы ведения и полномочия местного самоуправления»

7.2. Основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления

Основными формами реализации полномочий органов местного самоуправления являются правотворчество и правоприменение.

Правотворчество выражается в принятии устава муниципального образования, внесении в него изменений или дополнений, издании муниципальных правовых актов при установлении официальных символов муниципального образования, при создании муниципальных предприятий и учреждений, формировании и размещении муниципального заказа, установлении тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и т.д.

Правотворчество органов местного самоуправления — это подзаконное правотворчество, или, как иначе его называют другие ученые, — нормотворчество. В любом случае это форма деятельности уполномоченных субъектов местного самоуправления по созданию, изменению и отмене правовых норм.

Поскольку органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты и ненормативные (индивидуальные, общие) правовые акты, то принятие правовых актов любого содержания (содержащих и не содержащих норм) относится к форме реализации полномочий органов местного самоуправления.

Например, принятие правового акта о порядке содержания придомовой территории в сельском населенном пункте и утверждение целевой программы по совершенствованию социального обслуживания граждан будут относиться к форме реализации полномочий органа местного самоуправления в виде правотворчества.

Правоприменение может выражаться в организационном и материально-техническом обеспечении подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; в организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, при предоставлении данных органам государственной власти; осуществлении международных и внешнеэкономических связей и т.д.

Обращение органа местного самоуправление или его должностного лица в суд с иском или заявлением в защиту публичных интересов также является реализацией полномочий в порядке правоприменения.

Особенностью при реализации полномочий при правоприменении является ограничение для муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления на действия и принятие решений по усмотрению.

Иными словами, можно сказать, что органы местного самоуправления и их должностные лица при реализации возложенных на них полномочий обязаны четко различать случаи, когда они вправе действовать по усмотрению, а когда они обязаны реализовать то или иное право, и если этого не будет сделано, тогда наступит их ответственность перед государством и обществом.

Должное правоприменение всегда является залогом точного и неукоснительного исполнения действующего законодательства. Однако отсутствие единообразия в подходах к толкованию норм права и органа власти, имеющего право давать официальное толкование таких норм, не всегда позволяет органам местного самоуправления и их должностным лицам правильно определять, в каких случаях они обязаны реализовать то или иное право, а в каких — действовать по усмотрению. Однако во всех случаях, когда речь идет о такой форме реализации полномочий органов местного самоуправления, как правоприменение, все действия должностных лиц органов местного самоуправления и решения органов местного самоуправления должны быть основаны на нормах права.

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ, ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА

Федеральный закон № 199 существенно расширил круг полно­мочий органов местного самоуправления в области культуры. Соот­ветствующие изменения были внесены как в Федеральный закон № 131, так и в Основы законодательства РФ «О культуре» от 9 ок­тября 1992 г. и ряд других законодательных актов в данной сфере.

Статья 40 Основ законодательства о культуре была изложена в новой редакции и теперь содержит дифференцированный перечень полномочий органов местного самоуправления поселений, муници­пальных районов и городских округов. Все названные органы впра­ве осуществлять:

■ организацию библиотечного обслуживания населения, ком­плектование библиотечных фондов библиотек;

■ создание условий для организации досуга и обеспечение жите­лей услугами организаций культуры;

■ содержание музеев и создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художест­венных промыслов;

Органам местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов было предоставлено право на созда­ние музеев названных муниципальных образований. В Федераль­ный закон «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» от 26 мая 1996 г. должны быть также вне­сены необходимые изменения и дополнения. На сегодняшний день этот закон упоминает лишь о праве органов местного самоуправле­ния оказывать поддержку негосударственной части Музейного фон­да России и негосударственным музеям в пределах своих полномо­чий, а также об их ответственности за несоблюдение положений музейного законодательства.

Полномочия органов местного самоуправления, названные вы­ше, конкретизируются в специальных законодательных актах феде­рального и регионального уровней. Приведем несколько примеров. Федеральный закон «О библиотечном деле» от 29 декабря 1994 г. предусматривает право органов местного самоуправления учреждать библиотеки. Муниципальные библиотеки названы одним из основ­ных видов библиотек. Органы местного самоуправления могут осу­ществлять регистрацию частных собраний документов, которые вклю­чают особо значимые издания и коллекции, отнесенные к памятни­кам истории и культуры. Регистрация таких собраний дает владельцу право на поддержку со стороны государства для обеспечения их сохранности.

Органы местного самоуправления поселений, являющихся ад­министративными центрами муниципальных районов, и органы местного самоуправления городских округов могут присваивать ве­дущей универсальной библиотеке статус центральной районной (го­родской) библиотеки. Центральная библиотека обязана формировать, хранить и предоставлять пользователям наиболее полное универ­сальное собрание документов в пределах обслуживаемой территории, организовывать взаимоиспользование библиотечных ресурсов и ока­зывать методическую помощь библиотекам. Статус центральных му­ниципальных библиотек регулируется также законами и иными нор­мативными актами субъектов РФ. Так, Закон Омской области «О библиотечном деле в Омской области» от 16 июля 1996 г. предусмат­ривает, что органы местного самоуправления Омской области могут учреждать специальные центральные муниципальные библиотеки по обслуживанию особых групп пользователей библиотек (детского и юношеского возраста, слепых и слабовидящих и других). В 2005 г.

Полномочия органов местного самоуправления в области под­держки народных художественных промыслов должны быть кон­кретизированы в Федеральном законе «О народных художественных промыслах» от 6 января 1999 г. Названные промыслы представляют собой одну из форм народного творчества, деятельность по созда­нию художественных изделий утилитарного и (или) декоративного назначения, осуществляемая на основе коллективного освоения и преемственного развития традиций народного искусства в опреде­ленной местности. Субъекты РФ устанавливают места традицион­ного бытования народных художественных промыслов. Земли, на которых расположены данные места, могут быть отнесены к землям историко-культурного назначения. На территории Омской области указанные вопросы решаются в порядке, предусмотренном Законом Омской области «О народных художественных промыслах в Омской области» от 5 мая 2004 г., а также принятыми на его основе норма­тивными актами.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления уста­навливает Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г. В частности, муниципальными нормативными актами может устанавливаться порядок финансирования мероприя­тий по сохранению, популяризации и государственной охране объ­ектов культурного наследия за счет средств, получаемых от исполь­зования находящихся в муниципальной собственности объектов культурного наследия, включенных в единый государственный ре­естр. Порядок включения объектов культурного наследия в единый реестр определяется названным федеральным законом. Объект куль­турного наследия, имеющий местное значение, включается в реестр в порядке, предусмотренном законом субъекта РФ.

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции вправе устанавливать льготную арендную плату и ее размеры в отно­шении объектов культурного наследия, находящихся в муниципаль­ной собственности. Для заключения договора аренды необходимо охранное обязательство пользователя, которое может оформляться местной администрацией муниципального образования.

Названные полномочия конкретизируются в Федеральном зако­не «О физической культуре и спорте» от 29 апреля 1999 г., который предусматривает взаимодействие различных органов и организаций в данной сфере. Его участниками названы и органы местного само­управления. Одним из основных направлений такого взаимодейст­вия можно считать совместную реализацию федеральных программ развития физической культуры и спорта, а также разработку анало­гичных региональных программ совместно с органами местного самоуправления. В этих программах может предусматриваться: по­вышение качества физического воспитания в дошкольных и иных образовательных учреждениях, детских оздоровительных, молодеж­ных и спортивных лагерях; вовлечение граждан в систематические занятия физической культурой и спортом; пропаганда знаний об эффективности использования физических упражнений в профи­лактике и лечении заболеваний и совершенствование врачебного контроля за гражданами, занимающимися физической культурой и спортом; расширение и реконструкция действующих и строительст­во новых спортивных сооружений и т.д.

Муниципальные программы развития физической культуры и спорта могут предусматривать создание условий для занятий физиче­ской культурой граждан по месту жительства и в местах массового отдыха. Например, в г. Омске в 2005 г. в рамках программы «Спор­тивный город» создано более 40 дворовых мини-стадионов. Ежегодно открывается 10—15 спортивных площадок в разных административ­ных округах, стоимость каждой из которых составляет от 500 тыс. до 1,5 млн руб. В городе получил развитие массовый спорт. В сентябре 2005 г. на старт «Кросса наций» вышли 25 тыс. человек.

Читайте так же:  В каких случаях нужна лицензия на охранную деятельность

Немаловажным является применение механизмов социального партнерства в области содействия физической культуре и спорту: эти вопросы могут включаться в соглашения по социальным про­блемам и охране труда. Инициатива такого рода может исходить от органов местного самоуправления. Организации, расположенные на территории соответствующего муниципального образования, при исчислении им налога, подлежащего уплате в местный бюджет, мо­гут освобождаться от уплаты части налога, поступающей на созда­ние, содержание спортивных сооружений, а также на проведение массовых спортивных мероприятий.

Органы местного самоуправления с участием органов исполни­тельной власти субъектов РФ в области образования, физической

Федеральное законодательство закрепляет права спортсменов- любителей (физкультурников), реализация которых осуществляется посредством установления соответствующих обязанностей иных субъектов, в том числе органов местного самоуправления и созда­ваемых ими организаций. В частности, им предоставлено право бесплатно пользовать муниципальными физкультурно-оздоровитель­ными и спортивными сооружениями в период спортивных соревно­ваний; получать денежную компенсацию по основному месту рабо­ты, службы, учебы, если это предусмотрено нормативными право­выми актами органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления, как и органы государствен­ной власти, другие органы и организации, могут выплачивать за счет собственных бюджетов ежемесячное денежное содержание вы­дающимся спортсменам — олимпийским чемпионам, чемпионам мира и Европы, имеющим почетные звания, входящим или входив­шим в состав сборных команд Российской Федерации либо сборных команд СССР по различным видам спорта, их тренерам.

Органам местного самоуправления могут принадлежать физкуль­турно-оздоровительные, спортивные и спортивно-технические со­оружения местного значения. Содержание и ремонт таких сооруже­ний по месту жительства граждан, организация массовых спортивных мероприятий, оплата труда работников физкультурно-спортивных организаций, проводящих занятия с жителями микрорайонов или поселков, осуществляются в порядке, определенном муниципальны­ми правовыми актами. Органы местного самоуправления могут регу­лировать цены за посещение спортивных соревнований, аренду спор­тивных сооружений, находящихся в их собственности, продажу або­нементов гражданам на пользование такими сооружениями, разре­шать проводить в муниципальных спортивных сооружениях занятия бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возрас­та, детей малообеспеченных и многодетных семей, а также для обу­чающихся в образовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов.

Компетенция органов местного самоуправления в области физи­ческой культуры и спорта устанавливается также нормативными ак­тами субъектов РФ. Так, Закон Омской области «О физической культуре и спорте в Омской области» от 11 июля 1995 г. наделяет органы местного самоуправления полномочиями по формированию

Глава 16 ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие полномочии местного самоуправления и формы их реализации

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует, в частности, понятия: «полномочия местного самоуправления» (статья 12 устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно), «права местного самоуправления» (статья 133 содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления). Следовательно, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.

Толковый словарь русского языка определяет «полномочие», как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел’. Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица: он в равной степени охватывает и права, и обязанности.

Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые

1 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 571.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Полномочия местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований. Именно за населением муниципальных образований Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признают право на осуществление местного самоуправления. В соответствии со статьей 12 Закона население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Населению муниципального образования принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, исключительное право выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения. Населению принадлежит право определять структуру органов местного самоуправления, хотя данное право может быть осуществлено населением и через своих представителей в выборном органе местного самоуправления. Согласно закону, население муниципального образования вправе принимать его устав. Население, в соответствии с уставом муниципального образования, имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, право требовать проведения местного референдума. Населению принадлежит право выступать с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Закон требует учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает в результате утраты доверия населения. Население, в соответствии с уставом муниципального обраабования, вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, население муниципальных образований играет исключительно важную роль в реализации полномочий местного самоуправления. Отдельные полномочия местного самоуправления (право избирать представительный орган местного самоуправления, выражать волю путем местного референдума и др.) могут быть осуществлены только населением муниципальных образований.

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Во-вторых, полномочия местного самоуправления реализуются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются, в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований, а также иными нормативными правовыми актами муниципальных образований (например, регламентом представительного органа местного самоуправления и др.). Большинство полномочий местного самоуправления реализуются органами и должностными лицами местного самоуправления, составляя их компетенцию.

Полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Следствием их реализации являются возникновение, изменение, прекращение правомочий органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных юридических лиц и граждан.

Полномочия местного самоуправления можно подразделить на две группы: 1. «Собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

2. Отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется, согласно закону, только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления данных полномочий.

§ 2. Понятие, структура и принципы определения компетенции органов местного самоуправления

.Компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

1. Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения.

Под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган.

Каждый орган местного самоуправления должен иметь свое поле деятельности, воздействовать в соответствии со своими задачами и целями на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает прежде всего обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган местного самоуправления.

Таким образом, предметы ведения, как структурный элемент понятия «компетенция», являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет предметы ведения местного самоуправления в целом, указывая вопросы местного значения, которые находятся в ведении муниципального образования.

Предметы ведения конкретных органов местного самоуправления закрепляются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской федерации в уставах муниципальных образований, других нормативных правовых актах муниципальных образований, определяющих статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).

В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на: а) органы общей компетенции; б) органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся органы местного самоуправления — представительные органы местного самоуправления^ и местная администрация (орган управления муниципального образования) — предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни.

Характер полномочий, закрепляемых за представительными органами местного самоуправления, дает основание сделать вывод, что деятельность этих органов по существу затрагивает все стороны местной жизни, все ее сферы. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные

Читайте так же:  Договор на поставки фруктов

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

правила по предметам ведения муниципального образования, утверждают местный бюджет и планы развития муниципального образования, решают другие вопросы местной жизни, воздействуя тем самым на муниципальные отношения во всех областях жизни муниципального образования.

Местная администрация (орган управления муниципального образования) управляет муниципальной собственностью, местными финансами, решает иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с законами, уставом муниципального образования.

К органам специальной компетенции относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни: например, отдел образования местной администрации, органы охраны общественного порядка и т.д.

2. Второй элемент компетенции — права и обязанности — является основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей.

Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.

В юридической науке и в законодательстве при характеристике второго элемента компетенции часто используется понятие «полномочия», которое охватывает, как уже отмечалось, в равной степени и права, и обязанности органа. Тем более, что, как правило, право органа является одновременно и его обязанностью перед гражданами, населением, перед государственными органами. Так, представительный орган местного самоуправления утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении. Это — исключительное право представительного органа местного самоуправления, но в то же время — и его обязанность, ибо каждое муниципальное образование должно иметь свой бюджет. Следует при этом также учитывать, что компетенция органа определяется путем издания правовых норм и выступает как явление правовое. Поэтому орган не должен ни уклоняться от реализации своих прав и обязанностей, ни выходить за их пределы.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

Вместе с тем тот факт, что права органов местного самоуправления выступают обычно как «права-обязанности»,’не означает, что можно не делать различия между правами и обязанностями в компетенции муниципального органа. Права и обязанности сохраняют в рамках компетенции органа относительно самостоятельный характер. Права дают органам местного самоуправления возможность выбора при решении того или иного вопроса. Так, рассмотрение представительным органом местного самоуправления проекта местного бюджета не означает, что данный проект должен быть «автоматически» утвержден. Представительный орган может принять решение о необходимости его доработки, внесения в него изменений и дополнений. В ряде случаев реализация того или иного права органа местного самоуправления целиком зависит от его выбора: принимать или нет решение по тому или иному вопросу. Например, в соответствии с законом, представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Это право органы местного самоуправления реализуют по своему усмотрению.

Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, согласно закону, обязаны дать ответ по существу обращений граждан к ним в течение одного месяца.

Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления можно подразделить на: а) полномочия общего характере; б) полномочия конкретного характера.

Например, право представительного органа осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуравления относится к полномочиям общего характера. Практическая реализация этого права обеспечивается использованием конкретных правомочий, которые принадлежат представительному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (например, представительный орган местного самоуправления вправе заслушать отчет органа или должностного лица местного самоуправления).

Таким образом, полномочия общего характера как бы определяют задачи, направления работы органов местного самоуправления.

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Полномочия конкретного характера всегда связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления, обеспечивая вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления.

3. Принципы определения компетенции органов местного самоуправления провозглашены в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Статья 4 Хартии гласит: 1) Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

2) Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

3) Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.

4) Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.

5) При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.

Данные положения Европейской Хартии о местном самоуправлении получили свое закрепление и развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).

Самостоятельность местного самоуправления в реализации

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

своих полномочий обеспечивается судебной защитой прав местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает органам государственной власти и государственным должностным лицам осуществление полномочий местного самоуправления (ст. 14).

Согласно Закону муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями (ст. 6).

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

В уставе муниципального образования определяются компетенция и сроки полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает передавать полномочия органов местного самоуправления ассоциациям и союзам муниципальных образований, которые создаются муниципальными образованиями в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов.

Органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут на договорной основе передавать часть своих полномочий другим органам местного самоуправления. Например, на территории, включающей несколько муниципальных образований, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан общий орган, которому делегируются отдельные полномочия органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не вправе принимать по собственной инициативе к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления могут передавать полномочия органам территориального общественного самоуправления с учетом тех задач и функций, которые осуществляют данные органы.

Компетенция органов местного самоуправления может вклю-

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

чать отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

§ 3. Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции иных органов местного самоуправления

Вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления имеет свою историю.

1. В советский период развития нашей государственности, когда органы власти на местах выступали как органы государственной власти и управления (таковыми являлись местные Советы, их исполнительные комитеты, отделы и управления исполнительных комитетов), проблема соотношения представительного органа власти (местного Совета) и исполнительно-распорядительных органов (исполкома, его отделов и управлений) решалась в государствоведении на основе следующих законодательных положений: а) конституционного закрепления права местных Советов решать все вопросы местного значения; б) признания всех основных полномочий во всех сферах местной жизни за местными Советами, независимо от того, осуществлял ли эти полномочия сам Совет, его исполнительный комитет или отделы и управления; в) закрепления перечня исключительных полномочий местного Совета, т.е. тех полномочий из компетенции местного Совета, которые могли быть реализованы исключительно Советом на сессии; г) признания за исполнительным комитетом права решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны были решаться только на сессиях Совета.

Опираясь на эти законодательные положения, многие государ-ствоведы рассматривали местный Совет как своеобразный механизм (систему), состоящий из собственно Совета (сессии Совета), исполнительного комитета, его отделов и управлений.

Читайте так же:  Образец исковое заявление об отмене алиментов

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

Компетенция местного Совета трактовалась на этом основании, как объединение всех прав и обязанностей Совета и его органов (так называемая «единая компетенция Совета»).

Данная концепция опиралась также на конституционный принцип полновластия, верховенства Советов в системе государственных органов, согласно которому все государственные органы были подотчетны и подконтрольны Советам, которые их формировали и наделяли соответствующими полномочиями.

Однако практика советской работы показала, что исполнительные комитеты, образуемые местными Советами и им подотчетные, фактически полностью подменяли Советы. И это положение не могло изменить законодательное закрепление за Советом права рассмотреть и решить любой вопрос местного значения, законодательное закрепление исключительных полномочий Совета. Исполнительные комитеты рассматривали сессию Совета как формальную процедуру прохождения подготовленных ими проектов решений.

2. Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось четким разграничением полномочий в системе органов местного самоуправления. В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. местные Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией. Компетенция не могла быть изменена иначе как законом (ст. 7).

В качестве органа управления на местах Закон закрепил местную администрацию, подотчетную местному Совету и руководимую главой администрации на принципах единоначалия.

При этом Закон установил определенную «систему сдержек и противовесов» во взаимоотношениях местного Совета и местной’ администрации.

Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителям органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции.

Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации право опротестовывать решение соответствующего местного’ Совета, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям данного Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местный Совет был вправе отклонить протест главы местной администрации, который мог быть в свою очередь обжалован главой местной администрации в суд или вышестоящий Совет (если решение Совета было опротестовано главой администрации по мотивам его противоречия законодательству).

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. закрепил за местными Советами довольно значительный круг полномочий в наиболее важных сферах местной

жизни: утверждение бюджета, планов и программ социально-экономического развития и отчетов об их исполнении; образование внебюджетных и валютных фондов, определение их статуса и целевого назначения; установление местных налогов и сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными

предприятиями; установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций; определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской

деятельности; определение порядка предоставления и изъятия земельных

участков; утверждение правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и др.

3. После издания в конце 1993 г. указов Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, послуживших основой реформирования системы местного самоуправления, во взаимоотношениях органов местного самоуправления утверждается приоритет местной администрации. Хотя следует отметить, что статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении трактует данную проблему иначе: право на местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами».

Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г., утвердившим Положение об основах организации местного самоуправления в Российской федерации на период поэтап-

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

ной конституционной реформы, компетенция представительного органа местного самоуправления была существенно ограничена и включала в себя следующие полномочия: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; утверждение программы развития соответствующей территории; принятие положения (устава) о местном самоуправлении; осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления (местной администрации).

Таким образом, за представительными органами местного самоуправления не признавалось право принимать нормативные правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., изданный на основе и в развитие положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, по-новому решает вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления муниципального образования.

Закон, закрепляя статус представительного органа местного самоуправления, определяет основы его компетенции. Ядро компетенции представительного органа составляют его исключительные полномочия. Согласно статье 15 Закона в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: а) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; в) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; г) установление местных налогов и сборов; д) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; е) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Кроме того, закон предусматривает возможность принятия устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления.

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Представительному органу местного самоуправления по закону принадлежат также следующие права: принятие решения о проведении местного референдума по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 22); установление порядка и условий приватизации муниципальной собственности (ст. 29); установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39); образование целевых внебюджетных фондов в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации (ст. 41); право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации (ст. 45).

Конкретный перечень полномочий, относящихся к компетенции представительного органа местного самоуправления, устанавливается в уставе муниципального образования, регламенте представительного органа местного самоуправления на основе федеральных законов, законов субъектов Российской федерации.

Вопрос о компетенции иных органов местного самоуправления федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от ранее действовавшего закона, в котором закреплялась компетенция местной администрации, оставляет по существу открытым. Иные органы местного самоуправления — глава муниципального образования (глава местной администрации), орган управления муниципального образования (местная администрация) и его структурные подразделения — определяются муниципальным образованием самостоятельно и закрепляются в его уставе. В уставе муниципального образования, а также в положениях об органах местного самоуправления, которые могут приниматься в соответствии с уставом, закрепляется компетенция исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. При этом следует учитывать, что отдельные полномочия данных органов могут закрепляться в отраслевом законодательстве: об образовании, лесном, земельном, водном и т.д.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет вместе с тем некоторые исходные положения, определяющие статус главы муниципального образования (если такая должность будет

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

введена уставом муниципального образования), иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального-образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Таким образом, допускается возможность совмещения в руках главы муниципального образования полномочий главы исполнительного органа, осуществляющего функции управления, и полномочий председателя представительного органа местного самоуправления.

Закон закрепляет подотчетность главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом населению и представительному органу местного самоуправления.

Исключительно важное значение для определения компетенции органов местного самоуправления имеет вопрос о разграничении предметов ведения муниципальных образований в тех случаях, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. Вопрос этот решается законами субъектов Российской Федерации. Прежний закон о местном самоуправлении (1991 г.) разграничивал предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления разного территориального уровня: он содержал отдельные главы, посвященные полномочиям районного Совета и районной администрации; городского Совета и городской администрации; поселкового, сельского Совета и поселковой, сельской администрации (главы 6—8).

В соответствии со статьей 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 49—76 указанных глав прежнего закона о местном самоуправлении (1991 г.) применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, новому федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований.

Раздел IV . ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Полномочия местного самоуправления могут быть реализованы