Какие законы может принимать субъект рф

Законы субъекта Российской Федерации в системе региональных источников конституционного права (Афисов Я.В.)

Дата размещения статьи: 28.02.2017

Главную составляющую компетенции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации образуют законотворческие полномочия, реализации которых посвящается основное время их деятельности.
Прежде всего, федеральная Конституция устанавливает формы, в которых должны приниматься основополагающие для субъектов Федерации акты. Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика имеет свою конституцию, а край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ имеют свой устав. Конституции и уставы субъектов Федерации имеют высшую юридическую силу в системе регионального законодательства.
Среди правовых актов, принимаемых в субъектах Федерации, важное значение имеют законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Все принимаемые на территории субъекта нормативно-правовые акты не должны противоречить его конституции и уставу. В случаях противоречия указанных актов конституции или уставу субъекта Федерации действует региональный основной закон.
Так, ст. 5 Устава г. Санкт-Петербурга устанавливает его высшую юридическую силу по отношению к другим актам органов государственной и муниципальной власти региона; в Уставе Архангельской области подчеркивается, что он имеет высшую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам органов государственной власти области и применяется на всей ее территории (ч. 1 ст. 2).
———————————
Устав Санкт-Петербурга (ред. от 10.06.2015) (принят ЗС СПб. 14.01.1998) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 03.06.1998. N 5 — 6.

Сравнительный анализ региональных основных законов показывает, что возможны несколько способов их принятия и изменения . Вообще, принимать конституцию (устав), законы и другие нормативно-правовые акты — это право, а не обязанность субъекта.
———————————
Лебедев В.А. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации и особенности их проявления в современных условиях // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2013. N 5. С. 9 — 21.

Сфера законодательного регулирования, осуществляемого в субъекте РФ, довольно обширна и определяется, прежде всего, федеральной Конституцией. Законы субъекта принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, предусмотренным ст. 72 Конституции РФ, и по предметам исключительного ведения субъектов РФ, предусмотренным ст. 73 Конституции РФ. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъекта РФ, принимаемого в рамках ст. ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ, регулируется ст. 76 Конституции РФ.
В региональных основных законах получает отражение разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Например: Уставы Тюменской (ч. 2 ст. 1) и Ульяновской (ст. 6) областей; гарантированность закрепленных федеральной Конституцией без каких-либо ограничений и изъятий прав и свобод граждан — Уставы Амурской (ст. 7), Ульяновской (ст. 2), Читинской (ст. 2) областей и др. Субъекты РФ признают верховенство не только Конституции России, но и всей системы федерального законодательства (ст. 2 Конституции Дагестана; Уставы Владимирской (п. 5 ст. 1), Магаданской (ст. 7), Челябинской (п. 3 ст. 1) областей и др.
В соответствии со ст. ст. 5 — 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» законодательный орган власти субъекта РФ, осуществляя законодательное регулирование, принимает один вид законов, которые имеют наименование «законы субъекта Российской Федерации» (например, законы Воронежской области), и все они являются одинаковыми по юридической силе. Однако практика государственного строительства в конкретных субъектах Российской Федерации свидетельствует о том, что в некоторых субъектах принимаются (или могут приниматься) такие законы, которые обладают более высокой по сравнению с другими законами юридической силой. Условно можно говорить о следующей системе законодательных актов отдельных субъектов Российской Федерации: закон о поправке к конституции (уставу) субъекта РФ (или конституционный закон о поправке к конституции республики); конституционный закон (такие принимаются лишь в некоторых республиках); закон, принятый на референдуме; обычный закон.
———————————
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005.

В настоящее время в конституциях ряда республик предусматривается принятие конституционных законов. Так, в соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия) конституционные законы принимаются по вопросам: порядка проведения референдума (ч. 2 ст. 37.1); организации и деятельности Государственного Собрания (Ил Тумэн) (ч. 3 ст. 55); в некоторых республиках, в частности в Республике Адыгея, Республике Хакасия, термин «конституционный закон» используется для обозначения законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию республики.
Рассматривая конституционный закон как самостоятельную форму акта, И.Г. Дудко выделяет ряд его особенностей. Во-первых, он не является составной частью конституции республики. Его нормы не могут изменять содержание ее положений. Во-вторых, необходимость принятия конституционного закона предусмотрена положениями республиканской конституции, и, следовательно, он имеет производный, но вместе с тем конституционный характер. В-третьих, конституционный закон может быть признан не соответствующим республиканской конституции .
———————————
Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Изд-во Мордовского ун-та, 2004. С. 235.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, в отличие от федерального законодательства, закрепляется право инициировать поправки, пересмотр, изменение конституции (устава) субъекта, иногда — возможность предложить проект нового основного закона (в Удмуртской Республике; Республике Хакасия; Приморском крае; Воронежской, Мурманской областях и др.). Примером субъекта Федерации, в котором народ может инициировать не только изменение основного закона, но и проект нового, может быть Иркутская область. В законодательстве Алтайского, Краснодарского краев закреплено право законодательной инициативы .
———————————
Комарова В.В. Демократия в России // Основные черты российского и немецкого государственного и правового порядка: общее и особенное: Материалы немецко-российского симпозиума. 11 — 12 октября 2011 г. Потсдам (Германия) / Отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Издательский центр Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 20.

Встречается в субъектах и такая разновидность закона, как закон о поправке к конституции (уставу) субъекта РФ. Он отличается от обычных законов субъекта РФ большей юридической силой и процедурой принятия. Так, в соответствии со ст. 74 Устава Хабаровского края изменения и дополнения в Устав Хабаровского края вносятся краевым законом, принятым Думой голосами не менее двух третей от установленного числа депутатов. Поскольку закон субъекта РФ о поправке к уставу вносит изменения в сам устав, обладающий высшей юридической силой на территории субъекта РФ, следует говорить о большей юридической силе законов о поправке к уставу, нежели обычных законов субъекта РФ.
Анализ практики осуществления законодательного процесса показывает, что в субъектах России сложилась тенденция принятия так называемых обычных законов, регулирующих определенные группы общественных отношений. Они должны соответствовать конституционным. Практика принятия в некоторых субъектах Федерации кодексов вовсе не означает образования новой ступени в иерархии законов. Вполне понятно, что закон субъекта Федерации, принятый в развитие соответствующего регионального кодекса, занимает по отношению к последнему подчиненное положение. Кодексы, так же как «текущие» законы, принимаются простым большинством голосов от общего (установленного) числа депутатов законодательного органа субъекта Федерации. Однако в том случае, если закон принят на референдуме субъекта РФ, он имеет более высокую юридическую силу по отношению к закону, принятому региональным парламентом .
———————————
Дудко И.Г. Указ. соч. С. 236.

В иерархии нормативных правовых актов следует выделить подзаконные нормативные акты. Термин «подзаконные акты» в конституциях (уставах) встречается крайне редко. Анализ федеральной и региональной нормативной базы позволяет выделить виды подзаконных нормативных актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации. К ним относятся: акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; акты высшего органа исполнительной власти; акты законодательного органа субъекта Российской Федерации; акты избирательных комиссий.
Рассмотрим законы субъектов РФ как региональные источники конституционного права — на примере законодательства об обращениях граждан. Основополагающим федеральным актом, регулирующим правовой институт обращений, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (далее — Федеральный закон N 59-ФЗ). Право субъектов РФ регулировать вопросы, связанные с рассмотрением обращений, соответствует их конституционным полномочиям по нормативному обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), что позволяет субъектам РФ активно регулировать данные отношения в условиях «свободного правового поля». Они могут только дополнять гарантии, предоставленные Федеральным законом, но не снижать установленный федеральным законодателем уровень защищенности конституционного права на обращение.
———————————
Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 24.11.2014) // Собрание законодательства РФ. 08.05.2006. N 19. Ст. 2060.

После вступления в силу Федерального закона N 59-ФЗ объем регионального правового регулирования конституционного права граждан на обращение существенно уменьшился. Все законы субъектов РФ об обращениях граждан возможно разделить на две группы:
— универсальные (принятые в развитие Федерального закона N 59-ФЗ) и
— специальные (принятые в развитие иных федеральных законов).
К последним можно отнести законы о конституционных (уставных) судах субъектов РФ, о правотворческой инициативе и о наказах избирателей.
Комплексный анализ универсальных региональных законов показал, что сегодня дополнительные гарантии права на обращение, хотя их объем достаточно велик, большинство субъектов РФ сводит к четырем — пяти. Среди них: принципы рассмотрения обращений граждан; наличие содержательного наполнения терминов (например, коллективное обращение, должностное лицо, заявитель); выделение особых способов подачи обращений (телеграммой, по телефону, факсу и т.п.); сокращенные сроки рассмотрения отдельных обращений; правила проведения личного приема и приема устных обращений (право на внеочередной личный прием ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий и граждан иных льготных категорий или на личный выездной прием); дополнительные обязанности органов власти; право заявителя на возврат документов, приложенных к обращению; порядок работы «прямых и горячих линий»; гарантии получения ответа на коллективное обращение; гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением (запрет преследования гражданина в связи с его обращением) и другие.
Особо отметим, что право субъектов РФ устанавливать повышенный уровень защиты конституционного права является, безусловно, прогрессивным, поскольку позволяет проводить апробацию новых механизмов и дополнительных гарантий для их последующего внедрения на федеральном уровне . Яркий пример: распространение законодательства об обращениях на государственные и муниципальные учреждения, установленное в отдельных субъектах РФ, сначала стало предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, а затем нашло отражение в Федеральном законе N 59-ФЗ.
———————————
Савоськин А.В. О необходимости совершенствования института досудебных обращений граждан в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 50 — 54.

Читайте так же:  Договор с банком о приеме платежей

Универсальные законы, направленные на развитие отдельных положений Федерального закона N 59-ФЗ, выступают в субъектах РФ не единственными законами об обращениях. Фактически данная норма лишает права какие-либо другие, кроме Федерального Собрания РФ, органы власти (в том числе законодателя субъекта РФ) изменять порядок рассмотрения обращений граждан, установленный Федеральным законом N 59-ФЗ. Вместе с тем рассмотрение некоторых обращений по правилам последнего немыслимо. Поэтому в отдельных случаях федеральные законы наделяют субъекты РФ правом самостоятельно устанавливать порядок подачи и рассмотрения отдельных видов обращений.
Первую подгруппу специальных законов составляют законы субъектов РФ о конституционных (уставных) судах . Они приняты на основании ч. 3 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» , по которой субъекты РФ уполномочены устанавливать порядок рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах, в частности порядок рассмотрения обращений граждан.
———————————
Областной закон от 6 мая 1997 г. N 29-ОЗ «Об Уставном суде Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. 1997. N 5. Ст. 930.
Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 05.02.2014) // Собрание законодательства РФ. 06.01.1997. N 1. Ст. 1.

Необходимо учитывать, что указанное правило касается только порядка рассмотрения вопросов, отнесенных к компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ (проверки соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления основному закону субъекта РФ). Субъект РФ не вправе регулировать рассмотрение конституционным (уставным) судом обращений, не связанных с проверкой оспариваемого акта, независимо от того, жалобы это граждан на действия работников аппарата суда (урегулированные Федеральным законом N 59-ФЗ) или запросы пользователей информацией о деятельности суда. Рассмотрение таких обращений осуществляется согласно положениям соответствующих федеральных законов.
Вторую подгруппу образуют региональные законы о правотворческой инициативе. Указанными Законами определяются:
— виды вносимых проектов;
— порядок формирования и регистрации инициативной группы по выдвижению и реализации права гражданской законодательной инициативы;
— особенности сбора подписей в поддержку инициативы и их проверка;
— правила регистрации инициативы и ее рассмотрения в законодательном органе и некоторые другие. Требования к оформлению законотворческой инициативы устанавливаются, как правило, путем утверждения соответствующих форм.
Особую подгруппу составляют законы субъектов РФ о наказах избирателей. Сегодня в отличие от Конституции СССР 1977 г. и Закона СССР от 31 мая 1990 г. «О статусе народного депутата в СССР» Конституция РФ и федеральные законы не содержат упоминания о наказах избирателей депутатам. Регламентация наказов осуществляется исключительно субъектами РФ в пределах, установленных ст. 73 Конституции РФ. Региональные законы регулируют вопросы, связанные с учетом, предварительным изучением, систематизацией и исполнением наказов избирателей, а также вопросы финансирования мероприятий по их реализации. Однако данные законы не основываются на каком-либо специальном федеральном законе, следовательно, они не должны противоречить Федеральному закону N 59-ФЗ.
В известном смысле наказы наиболее близки к такой разновидности обращений, как предложения граждан. При этом наказ является «одной из форм реализации конституционного права граждан на непосредственное участие в управлении делами государства». В последние годы в некоторых субъектах РФ были приняты законы (вслед за федеральными), регламентирующие специальные виды обращений. Например, в ст. 13 Закона Архангельской области «О государственных и муниципальных услугах в Архангельской области и дополнительных мерах по защите прав человека и гражданина при их предоставлении» закреплена подача досудебной (внесудебной) жалобы на нарушение порядка предоставления услуг. Указанная статья практически идентична содержанию гл. 2.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» . В чем смысл такого дублирования, не ясно, тем более что никаких дополнительных гарантий при обжаловании областной закон не дает. Лишь в одном субъекте РФ — Костромской области — принят самостоятельный закон, полностью посвященный досудебному обжалованию государственных услуг. В отличие от ст. 13 Закона Архангельской области он содержит положения, не встречающиеся в федеральном законодательстве и направленные на дополнительную защиту прав граждан (например, права заявителя обращаться с просьбой об истребовании документов, подтверждающих его доводы). Однако доля новизны в них вряд ли превышает одну десятую, а эффективность предлагаемых мер вызывает сомнение.
———————————
Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 31.12.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 31.03.2015) // Собрание законодательства РФ. 02.08.2010. N 31. Ст. 4179.

Чем объясняется активность регионального законодателя, не понятно. Тем более, что ч. 4 ст. 11.2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предписывает субъектам РФ принимать свои акты только для установления особенностей подачи и рассмотрения досудебных жалоб, но не наделяет их правом самостоятельного регулирования. Достаточно часто в законах субъектов РФ встречаются нормы, касающиеся запросов информации, однако они либо дублируют положения федеральных законов об обеспечении доступа к информации, либо напрямую отсылают к ним (иногда с указанием соответствующих статей федеральных законов ).
———————————
Статья 6 Закона Краснодарского края от 16 июля 2010 г. N 2000-КЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Краснодарского края, органов местного самоуправления в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 2010. N 117.

В завершение отметим следующее.
1. Анализ законов субъектов РФ об обращениях граждан показал множественное дублирование в них положений федерального законодательства. Мы полагаем, что региональному законодателю надлежит воздержаться от принятия норм, совпадающих с положениями Федерального закона N 59-ФЗ или иных законов, регулирующих правовой институт обращений граждан.
Во-первых, это бессмысленно и нарушает правила юридической техники.
Во-вторых, противоречит ст. 3 Федерального закона N 59-ФЗ, согласно которой правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами и иными федеральными законами, а субъекты РФ могут лишь дополнять имеющуюся регламентацию отдельными гарантиями, направленными на защиту прав граждан.
Вместе с тем некоторые новеллы, принятые субъектами РФ в «свободном правовом поле», являются демократичными и прогрессивными. Поэтому практику установления повышенных стандартов защиты конституционного права на обращение следует приветствовать, тем более что опыт «перетекания» прогрессивных новелл из актов субъектов РФ в федеральное законодательство имеется.
2. Значимость и удельный вес законодательства субъектов РФ стремительно возрастает, заполняет своеобразный правовой вакуум, что должно, по нашему убеждению, способствовать реальному повышению эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, позволить упорядочить нормотворческий процесс в субъектах Российской Федерации, что благоприятно скажется на всем правовом пространстве России.

Библиографический список

1. Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Изд-во Мордовского ун-та, 2004.
2. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2010.
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. М.: ООО «Новая правовая культура», 2009.
4. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Деловой двор, 2009.
5. Комарова В.В. Демократия в России // Основные черты российского и немецкого государственного и правового порядка: общее и особенное: Материалы немецко-российского симпозиума / Отв. ред. В.И. Фадеев. 11 — 12 октября 2011 г. Потсдам (Германия). М.: Издательский центр Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013.
5. Лебедев В.А. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации и особенности их проявления в современных условиях // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2013. N 5.
6. Савоськин А.В. О необходимости совершенствования института досудебных обращений граждан в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ Федеральный закон № 131-ФЗ определяет в весьма общем виде: абз. 4 ч. 1 ст. 6 относит к полномочиям субъектов РФ правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Из других статей Федерального закона № 131-ФЗ можно выделить конкретные полномочия, осуществляемые субъектами РФ в области местного самоуправления. Наиболее важными из них являются следующие.

Принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением. На федеральном уровне согласно принятой доктрине следует регулировать только общие принципы организации местного самоуправления. Весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов РФ, хотя Федеральный закон № 131-ФЗ четко определяет пределы возможностей субъектов РФ по регулированию местного самоуправления: законодательные акты принимаются только по вопросам, прямо названным в данном Федеральном законе. В субъектах РФ в развитие этого положения были приняты как комплексные законы о местном самоуправлении, организации местного самоуправления, принципах местного самоуправления, гак и специальные – о границах и территориях муниципальных образований, муниципальной службе и др.

Обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам Российской Федерации. Это полномочие закрепляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Если на федеральном уровне основным механизмом, обеспечивающим соответствие законов субъектов РФ Конституции РФ, является Конституционный Суд РФ, то на уровне субъекта РФ такими органами являются, во-первых, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, во-вторых, суды общей юрисдикции – верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов. Кроме того, и это в-третьих, важная роль в этом механизме принадлежит законодательному (представительному) органу субъекта РФ, поскольку объявление той или иной нормы закона противоречащей Конституции РФ еще нс влечет се автоматического изъятия из закона. Приведение законов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством осуществляется законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ.

Передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность. Это полномочие также принадлежит органам государственной власти субъектов РФ. Сам порядок передачи при этом регулируется федеральным законодательством.

Регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Субъекты РФ вправе осуществлять такое регулирование, хотя основные отношения урегулированы основополагающим для бюджетной сферы федеральным актом – БК РФ. Однако межбюджетные отношения по-прежнему остаются актуальной проблемой в субъектах РФ, прежде всего в их взаимоотношениях с местными бюджетами. Ряд субъектов РФ приняли законы о межбюджетных отношениях.

Читайте так же:  Методические пособия по изобразительному искусству неменский

Обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Это полномочие призвано обеспечить соответствие доходов местного бюджета его расходам. На основе определения минимально необходимых расходов местного бюджета органы государственной власти субъекта РФ обязаны обеспечить муниципальному образованию достаточное количество финансовых ресурсов для покрытия этих расходов.

Защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Права граждан на осуществление местного самоуправления устанавливаются на уровне закона субъекта РФ. Обеспечиваются данные права посредством нормативного закрепления форм реализации данного права, обеспечения формирования и деятельности органов местного самоуправления. Эффективным механизмом защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления на уровне субъекта РФ может стать конституционный (уставный) суд субъекта РФ, если гражданину предоставляется возможность подачи в него жалобы на нарушение прав, закрепленных в конституции (уставе) субъекта РФ.

Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, – важное полномочие субъектов РФ в области местного самоуправления. Если органы местного самоуправления наделяются законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями, их выполнение должно обеспечиваться одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов. Если органы государственной власти субъекта РФ принимают решения, влекущие затраты из местного бюджета, эти расходы также подлежат обязательной компенсации.

Принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления, – отдельный вопрос. В соответствии с Конституцией РФ административное право отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, субъекты РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие вопросы административного права и в том числе административной ответственности. Во многих субъектах РФ такие акты имеются.

Вообще, субъекты РФ осуществляют регулирование своими законами многих особенностей организации местного самоуправления, в том числе с учетом исторических и иных местных традиций. Для реализации этой задачи в субъектах РФ принят целый комплекс законов: действуют законы о местном самоуправлении, местном референдуме и др. Важно подчеркнуть, что правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления, как и правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, может осуществляться субъектами РФ только в случаях, специально оговоренных в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Какие законы может принимать субъект рф

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), ав­тономной области, автономных округов. Конституция закрепляет равноправие этих субъектов Федерации.

Конституционно-правовой статус субъектов Федерации уста­навливается в первую очередь Конституцией России, федеральны­ми законами, а также другими правовыми актами. Так, республи­ки принимают свои конституции, другие субъекты Федерации — уставы. Основные вопросы статуса урегулированы Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

§ 1. Правовой статус субъектов Российской Федерации

Этот статус в решающей степени гарантируется Конституци­ей РФ, изменения гл. 3—8 которой в конечном счете возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. На основе Конституции России и в соответствии с ней и федеральными законами субъек­ты Федерации принимают конституции и уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Принципы определения полномочий органов государствен­ной власти субъекта РФ достаточно просты:

1) полномочия, осуществляемые по предметам ведения субъ­ектов РФ, определяются конституцией (уставом), законами и
принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ;

2) полномочия, осуществляемые по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными закона­ми, договорами о разграничении полномочий и соглашениями;

3) полномочия, осуществляемые по предметам ведения Рос­сийской Федерации, определяются федеральными законами, из­даваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми ак­тами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.

Федеральные законы, указы Президента РФ, договоры о раз­граничении полномочий и соглашения, определяющие полномо­чия органов государственной власти субъекта РФ, должны устанавливать права, обязанности и ответственность этих органов, порядок и источники финансирования осуществления соответст­вующих полномочий, не могут одновременно возлагать анало­гичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соот­ветствовать другим требованиям закона.

В соответствии с принципом верховенства Конституции РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные право­вые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут переда­вать, исключать или иным образом перераспределять установ­ленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Феде­рации, предметы совместного ведения, а также предметы ведения субъектов РФ. Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные право­вые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установ­ленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федера­ции и единства системы государственной власти в Российской Федерации.

Субъекты РФ сами устанавливают свое наименование, а в случае изменения новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечисле­нием наименований всех субъектов Федерации в Конститу­ции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на все субъекты Федерации. В со­ответствии с решением самих республик в январе и феврале 1996 г. указами Президента РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ бы­ли включены новые наименования субъектов РФ — Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия — Алания, Республика Калмыкия вместо прежних наименований, указом от 25 июля 2003 г. включено новое наименование — Ханты-Мансийский ав­тономный округ — Югра.

Равноправие субъектов РФ находит свое выражение в равном представительстве всех субъектов РФ (независимо от размера территории и численности населения) в Совете Федерации Феде­рального Собрания (по два представителя от каждого субъек­та РФ), а также в порядке формирования Государственного совета РФ, который состоит из высших должностных лиц (руководи­телей высших исполнительных органов государственной власти) всех субъектов РФ.

Но правовой статус субъектов РФ все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявле­ны государствами, в то время как все другие субъекты такого ста­туса не имеют и могут рассматриваться только как государствен­ные образования. Конституции республик могут приниматься как их законодательными собраниями, так и референдумами, в то время как уставы других субъектов РФ — только законода­тельными собраниями. Большинство автономных округов входят в состав краев и областей, но должны рассматриваться как госу­дарственные образования наравне с этими краями и областями. Такое положение субъектов РФ дает повод говорить об асиммет­ричности российского федерализма.

Равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст. 71—73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешивать­ся в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего мно­гонационального народа России, в том числе всех субъектов Фе­дерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государствен­ной власти Федерации они осуществляют правовое регулирова­ние и управление по предметам совместного ведения. При этом до принятия федеральных законов субъекты РФ вправе осущест­влять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федеральною закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в двухмесяч­ный срок приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Вне пределов ведения Российской Федерации и совме­стного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государст­венной власти.

Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются субъек­тами Федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

При этом Конституция предоставляет субъектам Федерации важную гарантию. Поскольку их законы и нормативные акты, изданные по вопросам совместного ведения, должны соответст­вовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по во­просам исключительного ведения субъектов Федерации приори­тет отдается их законам и нормативным правовым актам. Следо­вательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу ис­ключительного ведения субъектов РФ.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 11) федеральный за­кон закрепляет принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий. Заключение таких договоров допус­кается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанав­ливается перечень полномочий федеральных органов государст­венной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досроч­ного расторжения договора. Договор подписывается Президен­том РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ, а затем ут­верждается федеральным законом.

Иное дело — соглашения между федеральными органами ис­полнительной власти и исполнительными органами субъектов РФ о передаче им части федеральных полномочий с передачей необ­ходимых материальных и финансовых средств. Федеральные ор­ганы контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее их осуществление. Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнитель­ной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ. Оно считается заключенным и вступает в силу после утверждения по­становлениями Правительства РФ и официального опубликова­ния в установленном порядке.

Возможно и обратное: отдельные полномочия органов госу­дарственной власти субъекта РФ могут быть временно возложе­ны на федеральные органы государственной власти или должно­стных лиц, назначаемых федеральными органами государствен­ной власти. Это может произойти в случаях, если:

1) в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрез­вычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ
отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с фе­деральным законом (решение принимается Президентом РФ по
согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания);

Читайте так же:  Госпошлина за выписку из егрп 2019 квитанция

2) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная за­долженность по исполнению долговых или бюджетных обяза­тельств, определенная в порядке, установленном Бюджетным ко­дексом РФ, превышает 30% собственных доходов бюджета субъ­екта РФ в последнем отчетном году (в этом случае по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финан­совая администрация);

3) при реализации полномочий, осуществляемых за счет пре­доставления субвенций из федерального бюджета, исполнитель­ным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом (решение при­нимается Правительством РФ с изъятием субвенций).

Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, долж­ны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведе­ния переговоров и использования иных согласительных проце­дур. В случае необходимости стороны договора, соглашения мо­гут создавать согласительные комиссии. Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам, связанным с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий. В случае недости­жения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Россииской Федерации», споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей органами исполнительной власти друг другу осуществления части своих полномочий, рас­сматриваются Конституционным Судом РФ. Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, могут быть вынесены на рассмотрение судов общей юрисдикции и арбит­ражных судов в соответствии с их полномочиями.

Если орган государственной власти субъекта РФ полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, норма­тивный правовой акт федерального органа государственной вла­сти не соответствует положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавли­вающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами го­сударственной власти субъектов РФ, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается Кон­ституционным Судом. До вступления в силу решения суда о при­знании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, феде­ральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъек­та РФ, противоречащих соответствующим положениям федераль­ного закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.

Субъекты Федерации имеют свою правовую систему, в кото­рую входят конституция (в республиках), уставы (в других субъ­ектах РФ), законы, подзаконные акты. Правовая система субъек­тов РФ как бы образует собственное конституционное право, ко­торое, однако, не разрывает единого конституционного права Российской Федерации, составляя его федеративный аспект. Свои правовые акты субъекты принимают самостоятельно. Одна­ко требуется, чтобы конституции, уставы и другие правовые акты соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, нахо­дились в пределах совместного ведения Федерации и ее субъек­тов, ведения субъектов Федерации.

Правовой статус субъекта РФ может быть расширен путем создания в пределах его территории особой экономической зоны. Статус особой экономической зоны предоставляет органам госу­дарственной власти соответствующего субъекта РФ дополнитель­ные права и льготы в области таможенного регулирования, тран­зита товаров, налогов, режима инвестиций и предприниматель­ской деятельности.

По юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия между ними только в терминах, присущих государствам и государственным образова­ниям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения самостоятельности республик. Республики вправе иметь государственный язык, в то время как другие субъекты РФ — нет. Конституции и уставы субъектов РФ должны строиться на общих с Конституцией РФ принципах (раз­деления властей, правового социального государства и др.). Про­верку соответствия конституций, уставов, законов и иных норма­тивных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ осущест­вляет Конституционный Суд РФ. Субъекты Федерации в лице своих органов законодательной и исполнительной власти вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (ч. 2 ст. 125). Конституционный Суд РФ, кроме того, разрешает споры о ком­петенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ, между высшими го­сударственными органами последних.

В июле 2003 г. Конституционный Суд РФ рассматривал дело о проверке положений законов, на основании которых судами общей юрисдикции по обращениям прокуроров осуществлялась проверка соответствия конституций республик федеральным за­конам. Конституционный Суд РФ, раскрывая природу этих ак­тов, отметил:

. Об особом правовом характере конституций (уставов) субъек­тов РФ свидетельствует порядок их принятия: в ряде субъектов РФ конституции принимаются, в отличие от других нормативных право­вых актов, в том числе законов, на референдуме или специально соз­даваемым для этой цели органом, если же конституция или устав принимаются законодательным (представительным) органом субъек­та РФ, то они считаются принятыми, когда за них проголосовало квалифицированное большинство депутатов. Усложнен по сравнению с обычными законами и порядок внесения изменений и допол­нений в конституции (уставы) субъектов РФ, чем обеспечивается, в частности, их повышенная стабильность по сравнению с текущим за-конодательством.

. Особенности конституций (уставов) субъектов РФ как учреди­тельных по своей правовой природе нормативных правовых актов, их конституционно-правовые отличия от других нормативных правовых актов субъектов РФ предопределяют и различия в порядке их судеб­ной проверки по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам, которые, основываясь на конституционных нормах, непосредственно затрагивают конституционный статус субъ­ектов РФ.

. Выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам без установления их соответствия Конститу­ции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению.

Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства.

Конституционный Суд РФ постановил признать содержащуюся в оспариваемых законах норму, которая наделяет суд общей юрисдик­ции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных пра­вовых актов субъектов РФ, не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъек­тов РФ.

Субъекты Федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Экономическую основу деятельности органов государствен­ной власти субъекта РФ составляют находящиеся в собственно­сти субъекта РФ имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов, а так­же имущественные права.

Федеральный закон установил круг вопросов, решение кото­рых относится к полномочиям по совместному ведению и осуще­ствляется за счет средств бюджета субъекта РФ. Таких вопро­сов 41 (обеспечение деятельности органов власти, проведения выборов, предупреждения чрезвычайных ситуаций, образования, здравоохранения и др.). Те же полномочия, которые передаются субъектам РФ федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета на определенных условиях.

Законом предусмотрено, что выравнивание бюджетной обеспе­ченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления до­таций из образуемого в составе федерального бюджета Федераль­ного фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Есть, однако, конститу­ционные требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам консти­туционного строя Российской Федерации, что, в частности, оз­начает разделение и самостоятельность трех властей: законода­тельной, исполнительной и судебной. Во-вторых, система орга­нов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов госу­дарственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для всех феде­ративных государств, призваны обеспечить принципиальное еди­нообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях (о системе органов государственной власти субъек­тов РФ см. гл. 26 учебника).

Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная право­субъектность носит ограниченный характер. Они не вправе ста­вить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубеж­ные представительства на уровне посольств и т. д. Российская Федерация координирует международные и внешнеэкономиче­ские связи субъектов Федерации.

Многие субъекты РФ заключили торгово-экономические и финансовые соглашения с зарубежными государствами, прини­мая долговые обязательства и обязательства по их реструктуриза­ции. Эти соглашения не являются международными договорами. Федеральный закон «О координации международных и внешне­экономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. требует, чтобы такие соглашения согласовыва­лись с федеральными органами исполнительной власти. При этом федеральные органы государственной власти не несут от­ветственности по соглашениям об осуществлении международ­ных и внешнеэкономических связей, заключенным органами го­сударственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, когда указанные соглашения заключены с органами государст­венной власти иностранных государств с согласия Правительст­ва РФ либо по конкретному соглашению субъекта РФ имеются официальные гарантии Правительства РФ. Соглашения регист­рируются Министерством юстиции РФ в соответствии с Прави­лами, утвержденными постановлением Правительства РФ.

Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации», международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государ­ственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Фе­дерации и субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинте­ресованного субъекта РФ, а поступившие предложения рассмат­риваются при подготовке проекта договора. Для внесения своих предложений субъект РФ должен иметь не менее двух недель. Представители органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания договора (ст. 4 указанного Закона).

Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граж­дан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной под­держки населения, культуры.

Какие законы может принимать субъект рф